企业研究所 李国强 2004-12-24 内容摘要：中央行政性资产实行“集中统一职能化管理”是一个正确方向。应制定专门文件，明确集中统一职能化管理体制及其精神，尤其资产主管机构与财政宏观管理机构相关职能的分立，克服和避免多头管理、分散管理的混乱，也是当务之急。加快制定中央行政性资产管理办法。建立相适应的行政经费预算形式和程序是重要的配套措施。
关键词：中央行政性资产 职能化管理 部门预算
进一步完善中央行政性资产(中央行政性资产包括全国人大、中直、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院机关和各民主党派、全国工商联以及有关社会团体占用的资产。）管理体制，切实管住管好中央行政性资产，是落实十六大和十六届三中全会关于建立健全国有资产监管体制的一项重要任务。
一、中央行政性资产管理存在问题及根源
据不完全统计，到2003年底，中央行政事业性资产总量6300亿元，其中，中央行政性资产878亿元。另有土地9886宗，约1.7亿平方米。
中央行政性资产管理中还存在许多问题，诸如部门所有、单位所有，资产形成不规范，资源配置不当，处置效率不高，闲置浪费流失严重，以及产权管理混乱、管理手段落后、激励机制不灵、缺乏市场观念等。
究其原因，管理体制不顺、职责不清是其主要根源之一。当前，中央行政性资产主管机构（以下简称“主管机构”）、财政宏观管理机构之间，都在施行一些管理职能包括制定相关管理办法。由此，造成多头管理，分散管理，相互打架，甚至造成法规建设上凌乱。2004年“审计风暴”披露的中央国家机关车辆管理、基建投资存在的问题，探其根源皆归于此。
中央行政性资产尚未实现集中统一职能化管理，除了有关部门职责不清外，实际工作中，各大系统占用的资产仍是分口分散管理；中央行政性资产的购建，也分别由财政宏观管理机构和主管机构管理；资产预算与资产管理脱节，直接由财政宏观管理机构审核、审定，纳入各部门执行；中央国家机关各部门资产规模缺乏规划和约束，配备和处置标准不一，管理权限分散，几乎自行其是。
当前资产管理机构职责不清这种状况，已经严重影响中央行政性资产正常管理工作以及改革的顺利进行。从组织职能上，进一步明确中央行政性资产行政主管机构及其职责，实行集中统一职能化管理体制是当务之急。
二、集中统一职能化管理是一个正确方向
中央行政性资产集中统一职能化管理是一个正确方向，主要基于以下认识。
（一）职能化管理体现现代组织管理特征。中央行政性资产管理有着不同的模式，从组织运行来看，有集中管理和分散管理之分，从组织分工来看，有纵向分工的直线组织和横向分工的职能组织之分。建国以来，中央行政性资产管理体制大体上经历了统一管理、归口分散管理和集中统一职能化管理三个阶段，目前正处于朝着集中统一职能化转变的时期。1998年国务院机构改革后，中央行政性资产管理职能与财政公共支出职能相分离，一方面改变了财政宏观管理机构“一手管钱、一手管物”状况，一方面也朝着职能化管理方向迈出了重要一步。中央行政性资产管理的这种变化，体现了中央政府组织分工随着管理的复杂程度而不断深化的必然，是传统管理组织向现代管理组织过渡的结果。
（二）国外一些做法和实践对我们的启示。美国、澳大利亚、德国、加拿大、日本等国家的中央政府资产大体上实行集中统一职能化管理，重点是办公用房和公务用车。我国香港特区也是如此（近些年来，国外政府资产管理呈现出以下新特点：（1）随着现代公共管理行政运动的发展，政府资产管理方式正在从无偿使用向租赁化的有偿使用转变，从不重资产效益向注重效益和效率转变，从用行政手段直接管理向数据性管理、股权管理和市场动态管理转变。（2）管理机构设置上，大多设立专门机构统一管理。（3）对不动产和动产采取不同管理方式，对以房地产为主的不动产实行集中统一管理。（4）建立一套健全完整的产权管理制度。（5）实行严格的预算管理。（6）资产形成、处置等由多部门相互协作制衡。（7）资产建设、使用、调剂、处置等有严格的审计监督制度。美国、澳大利亚等国经验还表明，由财政主管机构直接管理中央行政性资产，不利于政府资产职能化管理，会滋生许多弊端。
（三）国内各地改革探索情况也证明如此（吉林、福建、成都、深圳、杭州、乌鲁木齐、沈阳以及南宁等许多地方政府，对本级政府资产管理体制实行改革，做了许多有益的探索，并且相互吸取经验教训取长补短，对于“集中统一职能化管理”基本形成一种共识，对包括政府、党委、人大、政协等机关占用的资产集中统一管理，包括统一政策、统一产权、统一办公用房标准、统一资产经营、统一资产监督、统一统计口径等管理。），通过实行集中统一管理，减少了部门之间相互攀比和资产重复购建，促进了资产的合理配置，提高了资产使用效率，节约了经费支出，增强了服务保障能力，取得了较好的效果。
（四）中央行政性资产职能化管理的实践，也证明是高效的。自1998年以来，对中央国家机关的业务和办公用房、土地产权集中管理，按照整体规划、统筹兼顾、完善功能的原则，分步实施业务和办公用房的新建、扩建、翻建、改建和维修工作，使大多数部门的办公条件和环境得到改善；在京中央单位土地流失现象大大减少，土地商业开发中的权益和增值收益得到保障。
鉴于上述理论和国内外广泛的实践活动，中央行政性资产主管机构与财政宏观管理机构分立，实行“集中统一职能化管理”，是一个正确方向，有利于管好、用好中央行政性资产，提高公共行政费用使用效率；有利于审计监督，防止滋生腐败；有利于资产管理的专业化、规范化、职能化。因此，应将资产权属集中统一在主管机构，实行集中统一职能化管理，不要倒回到分散的归口管理体制上去。
三、关于集中统一职能化管理的目标和原则
（一）集中统一职能化管理的总目标
深入贯彻十六届三中全会精神，建立一个与社会主义市场经济体制相适应，符合现代公共管理行政要求，加强国家政权建设，促进各项事业发展，保障中央国家机关高效有序运转，并推进政府职能转变，以提高资产使用效率为核心，以产权管理为纽带，以固定资产为重点，“权属统一管理，职责关系明确，法规政策统一，资产配置科学，监督公正有序，低成本行政”的中央行政性资产集中统一职能化管理体制。
（二）集中统一职能化管理的主要原则
（1）有力保障原则。中央行政性资产是中央国家机关履行公共管理职能的物力、财力保证，必须有力地保障国4.7mm家机关的正常运转。（2）高效节约原则。用好纳税人的每一分钱，努力降低不断膨胀的行政费用支出，建立清正廉洁的低成本政府，是加强国家政权建设的基本要求。（3）职能化管理原则。中央行政性资产管理职能与财政公共支出职能分立，明确不同职责，对提高资产使用效率等具有积极作用。（4）市场调剂原则。在市场经济条件下，需要一定程度的市场运作，通过市场运作使资产得到合理高效配置，管理中引入市场因素是必要的。（5）法制规范原则。依法管理中央行政性资产，维护政府财产权益，对各项资产管理业务依法规范，是依法治国、依法行政的要求。
（三）中央行政性资产管理体制的基本框架
在所有权上，财产归属权坚持国家所有，即中央政府所有。
在管理机构上，由国务院规定主管机构，代表国家行使资产所有权，对国务院负责，不允许部门所有或单位所有。
在资产的所有权与占有、使用权上，实行相分离，各部门对资产拥有占有、使用权以及规定数额以下资产处置权，占有、使用单位负责资产日常入账、登卡、维修及有效使用。
在审计监督上，建立内外部相结合的方式，全面和全过程的审计监督（该体制框架下各结构及主要职责应大体如下：国务院是中央行政性资产的所有者，授权确定主管机构直接管理，行使财产所有者权利。主管机构根据国家有关法律、法规、规章制度和方针政策，结合中央行政性资产特点和实际情况，制定中央政府资产管理办法。各资产占有、使用单位按照职责分工，具体负责资产的日常管理工作。财政宏观管理机构作为国务院的财政主管职能部门，是中央行政性资产的宏观管理部门，负责制定相关的全国性资产管理规章制度并监督执行。审计署负责对中央行政性资产管理情况全面审计。监察部对资产清查和处置过程进行跟踪监督，对违规违纪行为进行处理。教科文卫等实行垂直管理的部门负责本系统公益性、准公益性资产专项管理，接受财政、审计和监察部门的监督，资产使用管理情况向主管机构备案，有关数据向主管机构统一汇总。）。
四、关于集中统一职能化管理的基本内涵
（一）在管理机构上，实行职能化管理。由国务院规定主管机构，并明确相应职责，它代表国家对中央行政性资产集中行使各项所有权权能，对产权进行统一管理，包括制定相关管理规章制度等。
（二）在管理体制上，实行权属集中统一管理。主要是对保障中央国家机关的办公和业务用房、土地以及交通工具等固定资产实行集中统一产权管理，统一标准，统一新建、购置，统一调配，统一绩效评价，统一统计口径，统一处置等。主要是强化处置权，由主管机构依照法律法规，作为中央行政性资产所有者代表，提出利用和处置决定。各系统和部门拥有占有使用权。
（三）在管理层次上，实现分类管理。中央行政性资产数量巨大、种类繁多，需要实行权属集中统一下的分类管理，对于具有强烈行业特点的部门，如教科文卫等垂直管理系统，和中央国家机关的动产实行分类授权管理、委托管理或者其它管理形式。授权管理是对占用资产的部门授权，由其负责本部门及其下属机构占用的资产日常管理与使用，以及一定数额和范围内的资产处置权。在资产预算、购建、使用、维护、处置全过程管理中，对不同环节授权管理。委托管理是经主管机构批准，委托有关部门行使一定的资产所有者职责，依法行使资产的配置、处置以及收益。实践证明，按照目标统一、幅度层次、权责对等、直达简化、协作制衡以及稳定性与适应性相结合原则，把一定职责放下去会管的更好些、更实在些。
（四）在管理重点上，对办公与业务用房、土地资产和公务用车集中统一重点管理。固定资产在中央行政性资产中所占比重接近 80%，固定资产又以房地产和交通工具为主。因此，管理重点应是办公与业务用房、土地资产和公务车辆。纳入中央单位政府采购目录的资产由主管机构按规定实行集中购建。
（五）在管理资产形态上，实物形态和价值形态并重。中央行政性资产管理过去普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”现象。对于价值重大的不动产要实物形态和价值形态管理并重，运作上应注重实物形态安全性、完整性管理，实物标准与价值标准同步。
（六）在管理方式上，强调规范化、法制化、低成本。建立一个依法有力保障、高效运转、低成本的中央行政性资产监管体制。“依法有力保障”是指中央国家机关对资产需求，是在刚性预算范围内的必要满足，而不是无限制的满足，要节约行政经费，避免浪费。
（七）在管理业绩考核上，标准领先、激励约束同步。建立衡量和评估预算支出效果的指标体系，责任层层落实，并向立法机关报备。同时，制定奖励制度，凡预算支出减少的部门，包括工作人员在内给予奖励。
（八）在管理手段上，行政、经济、法律手段相结合。行政手段是指对中央行政性资产实行严格的预算管理，在资产形成过程中，搞好中央行政性资产预算与财政宏观管理机构的接口，形成有效的预算管理。经济手段主要是指资产的购建、使用、处置、调配等，可以适度运用市场化手段，包括对国家机关办公用房实行有偿使用，对使用者形成一种压力，阻止需求的不断膨胀。对于中央行政性资+1产的日常管理，采取合同方式实施专业化服务管理。法律手段是指依照中央行政性资产监管的相关法规实施管理。
（九）在管理审计监察上，内外部相结合。强调资产的审计和监督制度建设，加强内外部审计监督相结合，建立和完善严格的审计监督工作程序，审计监督中央行政性资产的使用效率和管理效率。
（十）在管理理念上，规范管理，服务保障，务实高效，节约廉洁。建立规范明晰的管理文化，提炼管理的核心理念，也是中央行政性资产管理的必要组成部分。
五、集中统一职能化管理中的各部门行政费用预算管理
为堵塞漏洞，防止出现超编制、超标准购建资产情况，要建立和制定科学的行政费用预算支出。对中央国家机关实物资产的管理与预算编制相结合，即增量资产与存量资产相结合，实行统一管理，是做好各部门资产预算控制的关键环节和有效手段。
中央行政性资产实行统一管理，必须从源头上统一各部门购建资产的资金渠道、取消各部门自行购建资产的决定权。为此，中央各部门编制相关资产预算，要报熟悉情况的主管机构评价。主管机构根据各部门资产存量状况进行评价，以确定各部门支出规模，避免一些部门盲目地提高经费的要求，确定是调配、租用，还是新购置，争取资源配置效率最优。如确需购置，则列入该部门固定资产预算内，由主管机构审核汇总上报财政宏观管理机构。财政宏观管理机构对主管机构提供的中央行政性资产的规模、结构、标准及购建、维修和更新计划等优化控制，决定列入国家预算草案，报立法机关审批。
统一预算管理主要是对各部门办公与业务用房的购建和大修经费、公务用车的购置、更新及保险经费纳入主管机构统一管理，明确主管机构为经费来源单一渠道，由财政宏观管理机构集中支付，变多部门开支为单一部门开支。同时，要改进资产管理报告体系，进行自动数据处4.3mm理，加强信息传递和反馈，以便财政宏观管理机构随时对主管机构预算执行情况审查。
其它资产的购置经费和房屋中小修经费、车辆日常维修经费预算，由主管机构按规定标准审核，经财政宏观管理机构审批后纳入各部门预算。
行政经费纳入主管机构统一预算管理，与产权统一管理相结合，既最大限度地节约行政费用，也减轻财政宏观管理机构审核的难度，又便于进行集中支付加强财政监督，加强财政经常性开支的控制。实物资产与预算编制相结合统一管理，也是体现了党风廉政建设的需要，深化财政预算体制改革的需要，和节约财政资金、降低政府行政成本的需要。
六、集中统一职能化管理中的市场化理念
（一）全面认识中央行政性资产特性。中央行政性资产（中央行政性资产的主要特点有：（1）它是非生产流通领域占用的、不投入或不直接投入到生产经营活动中去的资产，不同于企业经营性资产在运营目标上的盈利性、增值性，以及运作方式上的竞争性。（2）在运作目标上，它侧重于实物形态上的安全性、完整性以及社会效用的发挥，主要用于行政单位履行职责的需要，不形成经营性收益。（3）在资金来源上，它主要是财政拨款方式的公共支出，而非国家以所有者身份进行的资本性投入。（4）在产权管理上，它重在保障资产的完整和安全，防止流失，以及合理、节约、高效地配备和使用上。）具有配置领域的非生产性、使用目的的服务性、资产使用的无偿性等特性，这些是对中央行政性资产属性及特点的传统认识。在市场经济新条件下，需要对其属性重新认识和不断充实。随着我国社会主义市场经济体制建立，公共管理改革，政府职能转变，以及投融资体制改革等，对中央行政性资产的购建、使用、维护、处置，都要求其实行适度的市场化管理。因此，资产管理中具有了适度市场化特性。
中央行政性资产适度市场化整合管理，对于闲置、不适用或者继续使用不经济的资产，经过市场化的资产评估和主管机构审批，委托中介机构出租、置换或转让、出售，可盘活存量资产，达到存量资源有效利用。对办公用房实行租金制，则可以控制部门过度占用办公用房，促其努力节约办公空间，提高办公用房的使用效率；也可提高办公用房出租者的服务意识、服务质量，合理调节办公用房资源，最大限度地降低行政费用。
（二）避免对中央行政性资产管理全面市场化企业化经营管理。个别地方政府在探索国家机关资产改革中，出现一些人为地混淆，甚至制造理论上的混乱，完全否认资产的经营性、非经营性、自然资源性之分，将其全部定性为经营性资产，全面市场化、企业化经营管理，这种做法极大地忽视行政事业性资产的基本特性，势必入歧途。因此，对于不同性质的资产不容混淆，明确经营性资产与非经营性资产管理特性，有别而论，避免全面市场化企业化经营管理。包括制订《国有资产法》时，对于国有资产管理机构设置和职能划分上，应予注意合理分工。
七、建议
1.目前，对中央行政性资产主管机构管理职责的规定，散见于多个文件之中，且有不衔接之处，建议制定专门文件，明确中央行政性资产集中统一职能化管理体制及其精神。包括（1）实行集中统一职能化管理体制；（2）明确主管机构与财政宏观管理机构相关职能的分立；（3）集中统一职能化管理原则、内容；（4）预算管理等。
2.中央行政性资产坚持依法管理，由中央行政性资产主管机构尽快颁布和完善《中央行政性资产管理办法》等规章制度。
3.建立适合于中央行政性资产集中统一职能化管理的预算形式和程序。
4.重新开展中央行政性资产权属登记，和试行办公用房租金制。
5.深入地做好中央行政性资产调查研究，推动管理制度创新，制定切实可行的对策意见和方案，不断完善中央行政性资产监管体制。
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